Questa la relazione sugli appalti (molto discussi negli ultimi mesi) del Piano nazionale di ripresa e resilienza (circa 30 milioni per una trentina di lavori pubblici, alcuni dei quali affidati con procedura negoziata con ribassi del 2, del 3, del 4 e del 5 per cento) illustrata ieri sera nel Consiglio comunale di Belpasso (Catania) dal presidente della Commissione speciale d’inchiesta Stefano Toscano. Il documento  – stilato da una composizione dei vari schieramenti presenti nel civico consesso – è stato approvato dai 9 consiglieri dell’opposizione, mentre si è registrata l’assenza dei 6 consiglieri che sostengono il sindaco Carlo Caputo. Sull’argomento questo giornale tornerà nei prossimi giorni. 

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PREMESSA
Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 36 del 14 aprile 2026 è stata istituita la Commissione Speciale di Indagine, ai sensi dell’art. 22 dello Statuto comunale e del Regolamento del Consiglio Comunale, quale organismo straordinario di verifica e controllo, chiamato a svolgere un’approfondita attività istruttoria su fatti e circostanze di rilevante interesse per l’Amministrazione comunale e per l’intera collettività.

Il mandato affidato alla Commissione ha riguardato, in particolare, le procedure concernenti il settore dei lavori pubblici, gli affidamenti e la gestione dei contratti pubblici, l’organizzazione amministrativa del Settore competente e l’applicazione delle misure di prevenzione della corruzione.

Sin dall’avvio dei propri lavori, la Commissione ha assunto l’impegno di esercitare le funzioni attribuitele con senso delle istituzioni, equilibrio, imparzialità e pieno rispetto delle prerogative riconosciute dallo Statuto comunale, dal Regolamento del Consiglio Comunale e dalla deliberazione istitutiva. L’intera attività è stata condotta nel rigoroso rispetto di tali principi.

Il percorso istruttorio si è sviluppato attraverso l’acquisizione e l’analisi della documentazione amministrativa ritenuta rilevante, l’esame della normativa di riferimento, l’approfondimento delle procedure oggetto di verifica, lo svolgimento delle audizioni dei soggetti coinvolti nei procedimenti esaminati e il confronto tra gli atti acquisiti e le dichiarazioni rese nel corso dei lavori.

L’attività della Commissione non si è limitata alla verifica formale dei singoli provvedimenti, ma ha mirato, nei limiti del mandato ricevuto, a ricostruire i procedimenti amministrativi esaminati e a valutarne la coerenza con i principi di legalità, imparzialità, buon andamento, trasparenza, economicità e corretta gestione delle risorse pubbliche.

Ogni valutazione contenuta nella presente relazione trova fondamento negli atti esaminati, nelle risultanze delle audizioni e negli elementi oggettivamente acquisiti nel corso dell’attività istruttoria. La Commissione ha operato nel rigoroso rispetto delle proprie competenze, senza sostituirsi agli organi giurisdizionali, alle Autorità amministrative o agli organi di controllo esterni.

La presente relazione, pertanto, non costituisce un atto di accertamento di responsabilità individuali, né è sede di opinioni personali o di contrapposizioni politiche. Essa rappresenta il documento conclusivo dell’attività istituzionale affidata alla Commissione ed è finalizzata a fornire al Consiglio Comunale un quadro chiaro, documentato e fedele delle risultanze emerse, delle criticità riscontrate e delle proposte formulate, affinché il Consiglio possa esercitare con piena consapevolezza le proprie prerogative istituzionali.

La funzione di una Commissione Speciale di Indagine non è quella di sostituirsi agli organi cui l’ordinamento attribuisce il compito di accertare responsabilità, ma di ricostruire i fatti rientranti nel proprio mandato, esaminare gli atti, verificare le procedure con metodo e riferire al Consiglio Comunale con obiettività e rigore. È questo il mandato affidato alla Commissione ed è a tale mandato che essa ha inteso attenersi con serietà e senso di responsabilità.

L’attività svolta assume particolare rilievo in un settore, quale quello dei contratti pubblici, caratterizzato da elevata complessità amministrativa e da una significativa esposizione ai rischi corruttivi, soprattutto con riferimento agli interventi finanziati con risorse del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. In tale ambito assumono valore essenziale il rispetto della disciplina dei contratti pubblici, la corretta separazione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione amministrativa, l’effettività dei controlli e l’adeguatezza delle misure di prevenzione della corruzione.

La Commissione ritiene che il rispetto di tali principi costituisca un presupposto imprescindibile per la tutela dell’interesse pubblico, la corretta utilizzazione delle risorse finanziarie e la fiducia della collettività nell’azione dell’Amministrazione comunale.

Con questo spirito, la Commissione sottopone al Consiglio Comunale la presente relazione conclusiva, quale rappresentazione del lavoro svolto e delle risultanze emerse nel corso dell’attività istruttoria, affinché esse siano valutate nell’ambito delle rispettive competenze istituzionali

PRIMO PUNTO DEL MANDATO
Ricognizione documentale delle misure di prevenzione della corruzione adottate dall’Ente nel settore degli appalti pubblici e valutazione del loro eventuale potenziamento

1.1 Premessa e oggetto dell’indagine
In attuazione del primo punto del mandato conferito dal Consiglio Comunale, la Commissione ha proceduto alla verifica delle misure adottate dall’Ente in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, con particolare riferimento al Settore competente in materia di lavori pubblici e contratti pubblici.

L’attività della Commissione non si è limitata alla verifica della formale esistenza degli strumenti previsti dalla normativa vigente, ma ha riguardato la loro concreta attuazione, la capacità del sistema di individuare tempestivamente i processi maggiormente esposti al rischio e l’effettiva adeguatezza delle misure di prevenzione rispetto all’attività amministrativa concretamente svolta dall’Ente.

Particolare attenzione è stata riservata alla comparazione tra la documentazione relativa al 2024 e quella relativa al 2025, anche in considerazione del mutamento intervenuto, nel periodo esaminato, nella responsabilità apicale del Settore competente.

La Commissione ha ritenuto tale comparazione particolarmente significativa poiché consente di verificare non soltanto l’evoluzione formale del sistema di prevenzione, ma anche le differenti valutazioni attribuite, nei due periodi, a processi amministrativi sostanzialmente omogenei.

1.2 Attività istruttoria svolta
La Commissione ha acquisito ed esaminato la documentazione relativa agli strumenti di programmazione e prevenzione della corruzione adottati dall’Ente, alle schede di mappatura e ponderazione del rischio, alle misure preventive individuate per i processi del Settore tecnico, alle attività di monitoraggio e alle relazioni e dichiarazioni rese nel corso delle audizioni.

L’analisi documentale è stata condotta attraverso una comparazione puntuale tra le schede riferite al 2024 e quelle riferite al 2025.

Tale confronto ha evidenziato differenze significative sotto tre distinti profili:

ampliamento del numero e della tipologia dei processi sottoposti a specifica mappatura;
innalzamento del livello di rischio attribuito ad alcune procedure di affidamento;
significativo rafforzamento e maggiore specificazione delle misure preventive e di controllo.
La Commissione ha inoltre esaminato le dichiarazioni rese in audizione dal Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza, per comprendere le ragioni del rafforzamento intervenuto nel 2025.

1.3 La comparazione tra il sistema di prevenzione del 2024 e quello del 2025
La comparazione analitica della documentazione evidenzia un significativo rafforzamento del sistema di prevenzione nel 2025 rispetto al 2024.

Tale rafforzamento non consiste in un semplice aggiornamento formale delle schede, ma interessa complessivamente la struttura della mappatura, la ponderazione del rischio e l’individuazione delle misure di prevenzione.

Nel 2025 risultano sottoposti a specifica considerazione ulteriori processi e fasi del ciclo dei contratti pubblici, tra i quali assumono particolare rilievo la nomina del Responsabile Unico del Progetto, la progettazione interna, la direzione dei lavori, i controlli nella fase esecutiva, le modifiche e le varianti contrattuali, la revisione dei prezzi, la nomina delle commissioni giudicatrici, l’appalto integrato, le sospensioni dell’esecuzione e ulteriori momenti sensibili della gestione del contratto pubblico.

La documentazione del 2025 evidenzia, pertanto, una visione più ampia del rischio, non più concentrata prevalentemente sulla sola fase dell’affidamento, ma estesa all’intero ciclo di vita del contratto pubblico.

Ancora più significativo appare il confronto relativo alla ponderazione del rischio.

Per le procedure negoziate concernenti lavori di importo pari o superiore a euro 150.000 e inferiore a euro 1.000.000, previa consultazione del numero di operatori previsto dalla normativa, la documentazione riferita al 2024 riportava un livello di rischio classificato come “MEDIO – qualità discreta”.

Nel 2025, per la medesima tipologia di processo, il livello di rischio risulta innalzato ad “ALTO – qualità mediocre”.

La comparazione ha inoltre evidenziato che nel 2024 non risultavano processi classificati con il medesimo livello di rischio elevato successivamente attribuito, nel 2025, ad alcune procedure di affidamento.

Si tratta di una modifica sostanziale della valutazione preventiva: un processo che nel 2024 era considerato caratterizzato da un rischio medio viene, nel periodo successivo, valutato come processo ad alto rischio.

Tale variazione interviene, inoltre, in concomitanza con un mutamento nella responsabilità apicale del Settore competente.

La Commissione non attribuisce a tale circostanza, isolatamente considerata, alcun significato personale o soggettivo. Il dato rilevante è esclusivamente amministrativo e organizzativo: a seguito del mutamento della responsabilità del Settore, la mappatura viene ampliata, alcune valutazioni di rischio vengono innalzate e il sistema delle misure preventive viene significativamente rafforzato.

1.4 Il rafforzamento delle misure preventive nel 2025
L’analisi comparativa delle schede evidenzia che il rafforzamento intervenuto nel 2025 non riguarda esclusivamente il livello numerico o qualitativo attribuito al rischio.

Nel 2025 risultano maggiormente sviluppate misure dirette a verificare aspetti particolarmente sensibili della gestione dei contratti pubblici.

Tra queste assumono rilievo le misure relative:

alla ricorrenza degli affidamenti ai medesimi operatori economici;
alla verifica degli operatori più frequentemente invitati e aggiudicatari;
agli affidamenti di importo prossimo alle soglie previste dalla normativa;
alla possibile frammentazione o suddivisione degli affidamenti;
all’effettiva applicazione del principio di rotazione;
alla verifica delle situazioni di conflitto di interessi;
alle modifiche e varianti contrattuali;
alle sospensioni dell’esecuzione;
agli incrementi dell’importo contrattuale;
alle criticità derivanti da errori od omissioni progettuali;
alla fase di esecuzione dei contratti e all’effettività dei relativi controlli.
La Commissione valuta positivamente tale evoluzione.

Al tempo stesso, proprio la maggiore articolazione del sistema introdotto nel 2025 pone inevitabilmente la questione dell’adeguatezza del sistema precedente rispetto alla concreta attività amministrativa svolta nel 2024.

1.5 Le dichiarazioni rese in audizione dal RPCT
Nel corso dell’audizione, il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza ha ricondotto il rafforzamento intervenuto nel 2025 alle indicazioni provenienti dall’ANAC e alle maggiori esigenze di presidio e monitoraggio connesse anche all’attuazione degli interventi finanziati mediante risorse del PNRR.

La Commissione prende atto di tale spiegazione e riconosce che gli indirizzi dell’Autorità Nazionale Anticorruzione costituiscono un riferimento fondamentale per l’aggiornamento e il rafforzamento dei sistemi di prevenzione adottati dalle pubbliche amministrazioni.

Tuttavia, dall’esame della concreta struttura delle schede acquisite emerge un ulteriore elemento che la Commissione ritiene necessario evidenziare.

La mappatura e la ponderazione del rischio non consistono nella mera e automatica trasposizione di una classificazione integralmente predeterminata dall’ANAC.

Le schede costituiscono strumenti mediante i quali l’Amministrazione, attraverso i soggetti competenti e con il contributo dei Responsabili di Settore, è chiamata a valutare il concreto livello di esposizione al rischio dei processi effettivamente gestiti, tenendo conto delle caratteristiche organizzative dell’Ente, del valore economico delle procedure, delle modalità di affidamento, dell’intensità dell’attività amministrativa e degli ulteriori elementi conoscitivi disponibili.

La Commissione ritiene che le successive indicazioni dell’ANAC possano avere rappresentato un importante impulso al rafforzamento delle misure adottate nel 2025, ma che ciò non escludesse la possibilità di procedere, già nel 2024, ad una valutazione autonoma e maggiormente prudenziale del rischio connesso alle procedure concretamente gestite dal Settore.

L’assenza, nel 2024, di una specifica indicazione successivamente intervenuta non impediva all’Ente di attribuire un livello di rischio più elevato a un determinato processo qualora le sue caratteristiche concrete lo avessero suggerito.

1.6 La rilevanza della sequenza temporale: le procedure del 2024 e l’innalzamento del rischio nel 2025
La Commissione attribuisce particolare rilievo alla sequenza temporale emersa dall’istruttoria.

Nel corso del 2024 sono state espletate numerose procedure di gara e sono state assunte rilevanti decisioni amministrative nel settore dei lavori pubblici.

Successivamente, nel 2025, il sistema di prevenzione viene significativamente rafforzato e, per alcune delle medesime tipologie di procedimento, viene innalzato il livello di rischio.

In particolare, una tipologia di procedura negoziata relativa a lavori di rilevante valore economico, classificata nel 2024 con rischio MEDIO, viene classificata nel 2025 con rischio ALTO.

Tale circostanza non consente, da solo, di affermare che nelle procedure espletate nel 2024 si siano verificati fenomeni corruttivi o illeciti.

La classificazione di un processo come ad alto rischio non costituisce, infatti, prova dell’esistenza di condotte illegittime, così come una classificazione di rischio medio non costituisce garanzia dell’assenza di criticità.

Il rilievo della comparazione è di natura diversa e riguarda la tempestività e l’effettività della prevenzione.

La funzione propria del sistema anticorruzione è essenzialmente preventiva. La mappatura del rischio deve consentire di individuare anticipatamente i processi maggiormente esposti e di predisporre misure adeguate prima o durante lo svolgimento dell’attività amministrativa.

Il fatto che il significativo rafforzamento della mappatura e delle misure di controllo sia intervenuto nel 2025, quando numerose procedure erano già state espletate nell’anno precedente, pone un interrogativo sull’adeguatezza della ponderazione adottata nel 2024 rispetto al concreto livello di esposizione al rischio esistente in quel momento.

La Commissione ritiene che il sistema adottato nel 2025 rappresenti un significativo avanzamento rispetto a quello precedente, ma che proprio tale avanzamento evidenzi, per contrasto, la necessità di interrogarsi sulla capacità del sistema del 2024 di rappresentare tempestivamente il rischio connesso all’intensa attività contrattuale allora in corso.

1.7 Valutazione della Commissione sul sistema esaminato
L’attività istruttoria consente di affermare che l’Ente ha formalmente adottato gli strumenti previsti in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza.

La Commissione rileva, tuttavia, che l’efficacia di un sistema anticorruzione non può essere misurata esclusivamente sulla base dell’esistenza formale dei piani, delle schede e dei monitoraggi.

La sua effettività deve essere valutata soprattutto in relazione alla capacità di:

individuare tempestivamente i processi maggiormente esposti;
adeguare il livello di rischio al concreto contesto amministrativo;
intercettare le variazioni dell’attività dell’Ente;
tradurre la valutazione del rischio in controlli effettivi;
aggiornare tempestivamente le misure quando emergano nuove criticità.
La comparazione tra il 2024 e il 2025 dimostra che la valutazione del rischio può essere significativamente modificata anche con riferimento a processi sostanzialmente omogenei.

Per tale ragione, la Commissione ritiene necessario evitare che la mappatura del rischio si trasformi in un adempimento statico o nella mera riproposizione delle valutazioni dell’anno precedente.

Ogni Responsabile di Settore, nell’ambito delle rispettive competenze e secondo il sistema organizzativo dell’Ente, deve concorrere ad una valutazione effettiva e aggiornata del rischio, mentre il RPCT deve assicurare il coordinamento, il monitoraggio e la verifica della coerenza complessiva del sistema.

La Commissione ritiene inoltre necessario che ogni significativa variazione del livello di rischio da un anno all’altro sia espressamente motivata e documentata.

1.8 Proposte della Commissione per il rafforzamento del sistema anticorruzione e della trasparenza dal 2026 e per gli anni successivi
L’analisi del passato non esaurisce il mandato della Commissione.

Le criticità e le differenze emerse dalla comparazione tra il 2024 e il 2025 devono costituire il presupposto per l’introduzione di misure ulteriormente migliorative, capaci di rendere il sistema di prevenzione maggiormente dinamico, oggettivo, tempestivo e verificabile.

La Commissione propone pertanto che, a partire dagli aggiornamenti successivi degli strumenti di programmazione e prevenzione dell’Ente, siano valutate e introdotte le seguenti misure.

a) Revisione sostanziale e motivata della mappatura del rischio

La valutazione annuale non dovrà consistere nella mera riproposizione delle schede dell’anno precedente.

Per ciascun processo dovranno essere considerati indicatori concreti relativi all’attività effettivamente svolta, tra i quali il numero e il valore degli affidamenti, le modalità di scelta del contraente, il numero degli operatori invitati, il numero delle offerte effettivamente presentate, la frequenza degli affidamenti ai medesimi operatori, le varianti, le sospensioni, le proroghe, gli incrementi di costo e gli scostamenti dai tempi programmati.

Ogni significativa variazione del livello di rischio dovrà essere accompagnata da una specifica motivazione.

Parimenti, l’eventuale riduzione del livello di rischio dovrà essere espressamente giustificata sulla base di elementi oggettivi e verificabili.

b) Introduzione di indicatori di allerta preventiva

La Commissione propone l’introduzione di un sistema di indicatori capaci di determinare automaticamente un approfondimento interno.

Tra tali indicatori dovranno essere valutati:

procedure nelle quali, a fronte dell’invito rivolto a più operatori, venga presentata una sola offerta;
ribassi particolarmente contenuti o comunque significativamente difformi rispetto all’andamento di procedure comparabili;
ripetuti affidamenti o aggiudicazioni ai medesimi operatori economici;
importi collocati immediatamente al di sotto delle soglie normative;
frequente ricorso a modifiche contrattuali e varianti;
sospensioni e proroghe reiterate;
incrementi significativi del costo dell’opera;
concentrazione di incarichi o funzioni;
ricorso reiterato a professionalità esterne;
scostamenti significativi dai cronoprogrammi.
L’attivazione di un indicatore non dovrà costituire presunzione di irregolarità, ma determinare l’obbligo di una verifica motivata e tracciabile.

c) Rivalutazione dinamica del rischio

La Commissione propone di superare una concezione esclusivamente annuale della mappatura.

Qualora nel corso dell’anno emergano criticità significative da controlli interni, attività del RPCT, organi di revisione, commissioni consiliari, Autorità amministrative o giudiziarie, il processo interessato dovrà essere sottoposto ad una tempestiva rivalutazione del rischio, senza attendere il successivo aggiornamento ordinario del PIAO.

Il sistema di prevenzione deve infatti essere in grado di reagire alle informazioni sopravvenute.

d) Rafforzamento del contraddittorio tra RPCT e Responsabili di Settore

Le schede predisposte nell’ambito dei singoli Settori dovranno essere oggetto di un effettivo confronto con il RPCT.

Per i processi caratterizzati da rilevante valore economico, particolare complessità o presenza di indicatori di anomalia, il RPCT dovrà poter richiedere un approfondimento della valutazione e l’eventuale introduzione di misure integrative.

Le differenze significative rispetto alla ponderazione dell’anno precedente dovranno essere oggetto di specifica analisi.

e) Monitoraggio dell’intero ciclo di vita del contratto

La Commissione ritiene necessario che il sistema di prevenzione non concentri la propria attenzione esclusivamente sulla fase di affidamento.

Il monitoraggio dovrà riguardare unitariamente:

programmazione;
progettazione;
individuazione e attività del RUP;
affidamento;
esecuzione;
direzione dei lavori;
subappalti e altri soggetti coinvolti nell’esecuzione, nei limiti previsti dalla legge;
varianti e modifiche contrattuali;
sospensioni e proroghe;
stati di avanzamento;
collaudo o verifica di conformità;
incremento dei costi e rispetto dei tempi.
Le risultanze dell’indagine dimostrano infatti che le criticità amministrative ed economiche possono manifestarsi in ogni fase del ciclo del contratto.

f) Monitoraggio specifico delle varianti e degli incrementi di spesa

Per ogni variante dovrà essere predisposta una rilevazione che consenta di individuare con immediatezza:

la causa della modifica;
l’importo originario del contratto;
l’incremento economico determinato dalla variante;
le ulteriori risorse pubbliche eventualmente necessarie;
l’incidenza sui tempi di realizzazione;
l’eventuale riconducibilità della modifica a errori od omissioni progettuali;
le valutazioni effettuate dai soggetti competenti.
La reiterazione di varianti riconducibili a cause analoghe dovrà costituire specifico indicatore di rischio.

g) Monitoraggio della concorrenza e della rotazione

La Commissione propone l’adozione di un sistema annuale di analisi della distribuzione degli inviti, degli affidamenti e delle aggiudicazioni.

Il sistema dovrà consentire di individuare eventuali fenomeni di concentrazione e di verificare l’effettiva applicazione del principio di rotazione.

Particolare attenzione dovrà essere riservata alle procedure caratterizzate dalla partecipazione di un solo concorrente e alla ricorrenza dei medesimi operatori nelle diverse fasi dell’attività contrattuale.

h) Controlli a campione orientati anche al rischio

La Commissione propone che una quota dei controlli successivi sia selezionata non esclusivamente mediante criteri casuali, ma anche sulla base del livello di rischio e della presenza di specifici indicatori di allerta.

Le procedure caratterizzate da uno o più fattori di rischio dovranno essere sottoposte ad una maggiore probabilità di controllo.

i) Rafforzamento dei controlli sul conferimento degli incarichi di RUP

Alla luce delle risultanze complessive dell’indagine, la Commissione ritiene necessario introdurre uno specifico presidio relativo all’individuazione del Responsabile Unico del Progetto.

In particolare, nei casi di ricorso a soggetti esterni o collocati in quiescenza, dovranno essere preventivamente e documentalmente verificati:

la norma che consente il conferimento;
la competenza dell’organo che adotta il provvedimento;
la sussistenza dei presupposti della disciplina eventualmente derogatoria;
le professionalità presenti all’interno dell’Ente;
le ragioni che impediscono il ricorso alle risorse interne;
l’ambito oggettivo e temporale dell’incarico;
gli eventuali compensi e i relativi presupposti.
l) Registro delle deroghe e delle eccezioni

La Commissione propone l’istituzione di un sistema di monitoraggio delle procedure nelle quali l’Amministrazione faccia ricorso a deroghe, eccezioni o regimi speciali.

Il registro dovrà consentire di verificare nel tempo la frequenza del ricorso a tali strumenti e le relative motivazioni, evitando che istituti eccezionali possano trasformarsi in modalità operative ordinarie.

m) Rafforzamento della trasparenza sostanziale

La trasparenza non deve essere intesa esclusivamente come adempimento degli obblighi di pubblicazione.

La Commissione propone che l’Ente renda disponibili, in forma facilmente consultabile e nel rispetto della normativa vigente, dati aggregati relativi all’attività contrattuale, con particolare riferimento:

al numero e al valore delle procedure;
alle modalità di affidamento;
al numero degli operatori invitati;
al numero delle offerte ricevute;
ai ribassi di aggiudicazione;
alle varianti;
agli incrementi di costo;
ai tempi di esecuzione;
agli scostamenti rispetto ai cronoprogrammi.
La disponibilità di dati leggibili e comparabili costituisce uno strumento di controllo diffuso e consente di individuare più facilmente eventuali fenomeni ricorrenti.

n) Report annuale comparativo

La Commissione propone la predisposizione di un report annuale che confronti l’evoluzione dei principali indicatori di rischio rispetto agli anni precedenti.

Il report dovrà evidenziare:

i processi il cui livello di rischio è aumentato o diminuito;
le motivazioni delle variazioni;
gli indicatori di allerta attivati;
le misure correttive adottate;
gli esiti dei controlli effettuati;
le eventuali criticità ancora aperte.
In tal modo, l’evoluzione del sistema potrà essere valutata sulla base di dati comparabili e non soltanto attraverso documenti riferiti a singole annualità.

 

1.9 Valutazione conclusiva
La Commissione ritiene che il principale elemento emerso dall’analisi comparativa consista nella significativa evoluzione del sistema di prevenzione tra il 2024 e il 2025.

Nel 2025 la mappatura risulta più ampia, alcuni processi vengono valutati con un livello di rischio più elevato e le misure preventive appaiono maggiormente articolate e orientate anche alla fase esecutiva dei contratti.

Tale evoluzione costituisce un elemento positivo.

Al tempo stesso, proprio la differenza tra i due periodi pone un rilevante interrogativo sull’adeguatezza e sulla tempestività della ponderazione del rischio effettuata nel 2024, anno nel quale erano già state espletate numerose procedure di gara successivamente considerate nell’ambito dell’attività della Commissione.

La Commissione prende atto delle dichiarazioni rese dal RPCT circa l’incidenza delle successive indicazioni dell’ANAC sul rafforzamento intervenuto nel 2025, ma ritiene che la concreta valutazione del rischio riferita allo specifico contesto dell’Ente avrebbe potuto essere oggetto di una ponderazione maggiormente prudenziale già nel 2024.

Il sistema di prevenzione della corruzione non può infatti limitarsi a recepire successivamente l’evoluzione delle indicazioni esterne, ma deve essere capace, attraverso il contributo dei responsabili delle strutture amministrative e il coordinamento del RPCT, di individuare autonomamente e tempestivamente il livello di esposizione derivante dalla concreta attività dell’Ente.

Per il futuro, la Commissione ritiene pertanto necessario trasformare progressivamente il sistema di prevenzione da strumento prevalentemente periodico e documentale a sistema dinamico di analisi, allerta e controllo, fondato su indicatori oggettivi, dati comparabili, obblighi di motivazione e tempestiva rivalutazione dei rischi.

L’obiettivo non deve essere quello di introdurre ulteriori adempimenti meramente burocratici, ma di concentrare l’attività preventiva e i controlli sui procedimenti nei quali il valore economico, le modalità di affidamento, la limitata partecipazione degli operatori, la concentrazione degli affidamenti, le varianti, gli incrementi di spesa, i ritardi o altre circostanze concrete evidenzino una maggiore esposizione al rischio.

La Commissione propone, pertanto, che le misure indicate nel presente capitolo siano valutate ai fini dei successivi aggiornamenti della sezione del PIAO dedicata ai rischi corruttivi e alla trasparenza e, per quanto di competenza, degli ulteriori strumenti organizzativi e regolamentari dell’Ente.

In tal modo, le criticità emerse dall’attività d’indagine potranno costituire non soltanto oggetto di valutazione rispetto al passato, ma il presupposto per la costruzione, a partire dal 2026 e per gli anni successivi, di un sistema di prevenzione della corruzione e della trasparenza più tempestivo, sostanziale, misurabile e verificabile.

SECONDO PUNTO DEL MANDATO
Esame, sotto il profilo organizzativo e gestionale, della determinazione sindacale n. 27 del 27 novembre 2025 e delle connesse determinazioni di nomina del Responsabile Unico del Progetto, con valutazione delle ricadute sui procedimenti e sugli appalti pubblici

2.1 Oggetto dell’indagine
La Commissione ha esaminato le determinazioni sindacali concernenti la nomina e la successiva revoca dell’incarico di Responsabile Unico del Progetto (RUP), unitamente alla documentazione acquisita nel corso dell’istruttoria, alle disposizioni normative vigenti e alle dichiarazioni rese dai funzionari auditi.

L’analisi è stata finalizzata a verificare:

·         la legittimità del procedimento seguito per il conferimento dell’incarico;

·         la sussistenza dei presupposti richiesti dalla normativa derogatoria richiamata nei provvedimenti;

·         gli effetti prodotti dalla nomina e dalla successiva revoca sull’organizzazione amministrativa e sulla gestione degli interventi pubblici;

·         le conseguenze derivanti dall’attribuzione dell’incarico rispetto al riparto delle competenze previsto dall’ordinamento.

2.2 Quadro normativo
Il Responsabile Unico del Progetto rappresenta la figura centrale dell’intero ciclo di vita del contratto pubblico.

Il d.lgs. n. 36/2023 attribuisce alla stazione appaltante il compito di individuare il RUP nell’ambito della propria organizzazione amministrativa, privilegiando il personale interno in possesso dei requisiti professionali richiesti.

La disciplina derogatoria richiamata nelle determinazioni sindacali, introdotta dall’art. 10 del decreto-legge n. 36/2022, consente il conferimento dell’incarico a personale collocato in quiescenza esclusivamente al ricorrere di specifici presupposti eccezionali, riconducibili alla necessità di assicurare l’attuazione degli interventi finanziati con le risorse del PNRR e nei casi tassativamente previsti dal legislatore.

La deroga costituisce pertanto uno strumento eccezionale, utilizzabile soltanto ove risulti adeguatamente dimostrata l’impossibilità di ricorrere alle ordinarie professionalità presenti nell’organizzazione amministrativa.

2.3 Le risultanze dell’istruttoria
Dalla documentazione acquisita emerge che, con determinazione sindacale n. 17 del 26 settembre 2024, il Sindaco ha conferito all’ingegnere collocato in quiescenza l’incarico di Responsabile Unico del Progetto per una pluralità di interventi pubblici.

Successivamente, con determinazione sindacale n. 24 del 4 dicembre 2024, l’ambito dell’incarico è stato ulteriormente ampliato, comprendendo ulteriori procedimenti amministrativi.

Infine, con determinazione sindacale n. 27 del 27 novembre 2025, il medesimo Sindaco ha disposto la revoca degli incarichi precedentemente conferiti.

La successione dei provvedimenti evidenzia che l’intero rapporto funzionale relativo al RUP è stato instaurato e successivamente definito mediante atti adottati dall’organo politico.

Nel corso delle audizioni, tale impostazione ha trovato conferma nelle dichiarazioni rese dal Responsabile del Settore, il quale ha affermato di ritenere che anche la revoca dell’incarico spettasse al Sindaco, proprio in quanto lo stesso organo aveva provveduto alla nomina.

La Commissione attribuisce particolare rilievo a tale circostanza.

Essa dimostra infatti che la scelta organizzativa iniziale ha inciso concretamente sull’assetto delle competenze interne, determinando il consolidarsi della convinzione secondo cui anche gli atti successivi relativi al RUP dovessero essere ricondotti alla competenza dell’organo politico.

2.4 La verifica dei presupposti della disciplina derogatoria
Particolare attenzione è stata dedicata alla verifica dei presupposti che hanno giustificato il ricorso alla disciplina derogatoria.

L’istruttoria ha evidenziato che il Comune disponeva, nel periodo oggetto d’indagine, di personale tecnico appartenente all’Area dei Funzionari e dell’Elevata Qualificazione nonché di ulteriori figure tecniche inserite nell’organizzazione dell’Ente.

La sola presenza di personale tecnico non consente, da solo, di affermare che ciascun dipendente possedesse i requisiti richiesti per lo svolgimento delle funzioni di RUP.

Tuttavia, proprio tale circostanza avrebbe richiesto una specifica istruttoria amministrativa diretta ad accertare, per ciascuna professionalità disponibile, l’eventuale mancanza dei requisiti, l’esistenza di situazioni di incompatibilità ovvero l’impossibilità di conferire l’incarico.

La Commissione rileva che tale verifica non risulta adeguatamente rappresentata nella motivazione dei provvedimenti esaminati.

Ne consegue che la motivazione posta a fondamento del ricorso alla disciplina derogatoria appare non pienamente sviluppata con riguardo all’effettiva impossibilità di utilizzare le professionalità interne disponibili.

2.5 Estensione dell’incarico ad interventi ulteriori
L’analisi degli allegati alle determinazioni sindacali ha inoltre evidenziato che gli incarichi conferiti al RUP hanno riguardato una pluralità di interventi, alcuni dei quali non risultano immediatamente riconducibili all’ambito degli interventi PNRR o alle ulteriori fattispecie per le quali il legislatore ha previsto il ricorso agli strumenti derogatori.

La Commissione osserva che proprio l’utilizzo di una disciplina eccezionale impone un’interpretazione rigorosa dei relativi presupposti applicativi.

Ne consegue che l’estensione dell’incarico a procedimenti ulteriori avrebbe richiesto una motivazione particolarmente puntuale circa la riconducibilità di ciascun intervento al perimetro normativo della disciplina invocata.

L’assenza di una motivazione differenziata per i singoli interventi costituisce, ad avviso della Commissione, un ulteriore profilo di criticità amministrativa.

2.6 Gli effetti sugli atti conseguenti
Effetti della nomina RUP sugli atti e sui procedimenti conseguenti

L’attività istruttoria ha consentito di accertare che, durante il periodo di efficacia delle determinazioni sindacali, il RUP ha esercitato le funzioni attribuitegli nell’ambito dei procedimenti affidati, adottando gli atti di competenza e partecipando alle diverse fasi dell’esecuzione degli interventi.

La documentazione acquisita evidenzia inoltre che allo svolgimento delle predette funzioni sono conseguite liquidazioni economiche correlate all’incarico ricoperto.

L’eventuale illegittimità dei provvedimenti di nomina del RUP non determina automaticamente l’invalidità di tutti gli atti successivamente adottati nell’ambito dei procedimenti interessati. Essa impone, tuttavia, una verifica puntuale degli atti direttamente adottati dal soggetto investito dell’incarico e dell’incidenza concreta che il vizio relativo alla sua investitura possa avere prodotto sulla formazione, sul contenuto e sugli effetti degli atti successivi.

Occorre pertanto distinguere gli atti direttamente riconducibili all’esercizio delle funzioni di RUP dagli atti finali adottati dai competenti Responsabili di Settore o da altri organi dell’Ente, per i quali l’eventuale illegittimità derivata non può essere affermata automaticamente, ma deve essere verificata caso per caso.

La questione assume particolare rilievo in considerazione del numero e della natura degli interventi affidati mediante i provvedimenti sindacali esaminati.

La Commissione ritiene pertanto necessaria una ricognizione analitica degli atti e delle attività svolte in forza di tali incarichi, al fine di verificare, per ciascun procedimento, l’eventuale incidenza del vizio dell’investitura del RUP sulla legittimità degli atti conseguenti e sugli effetti amministrativi ed economici prodotti.

La Commissione ritiene che la questione meriti l’attenzione degli organi istituzionalmente competenti, ai quali il Consiglio Comunale potrà valutare di trasmettere la presente relazione.

2.7 Valutazione conclusiva della Commissione
L’istruttoria svolta consente di formulare le seguenti conclusioni.

La nomina del Responsabile Unico del Progetto mediante determinazioni sindacali ha determinato uno spostamento della funzione di individuazione del RUP dal livello gestionale a quello politico, in un ambito nel quale l’ordinamento attribuisce ordinariamente tale competenza alla struttura amministrativa della stazione appaltante.

La motivazione posta a fondamento del ricorso alla disciplina derogatoria non evidenzia in modo puntuale le ragioni che avrebbero reso impossibile il conferimento dell’incarico a personale interno, pur in presenza di professionalità tecniche inserite nell’organico comunale.

L’estensione dell’incarico ad una pluralità di interventi, anche ulteriori rispetto a quelli direttamente riconducibili alle finalità eccezionali della normativa richiamata, accentua i profili di criticità emersi nel corso dell’istruttoria.

La successiva revoca degli incarichi, disposta dal medesimo organo che aveva proceduto alla nomina, conferma gli effetti organizzativi prodotti dalla scelta iniziale, incidendo sull’intero assetto delle competenze e sulla gestione dei procedimenti affidati.

La Commissione ritiene che le modalità di conferimento e di revoca dell’incarico di Responsabile Unico del Progetto costituiscano la principale criticità emersa Nel corso dell’istruttoria, in quanto suscettibili di produrre effetti sull’organizzazione amministrativa, sulla gestione dei procedimenti e sulle conseguenze economiche derivanti dall’esercizio delle funzioni attribuite.

TERZO PUNTO DEL MANDATO
Raccolta ed esame della documentazione amministrativa (verbali di gara, contratti, relazioni tecniche, documentazione progettuale e atti amministrativi) ai fini della verifica del funzionamento delle procedure e dei controlli interni

3.1 Attività istruttoria
In attuazione del terzo punto del mandato conferito dal Consiglio Comunale, la Commissione ha proceduto all’acquisizione sistematica della documentazione amministrativa ritenuta rilevante ai fini dell’indagine.

L’attività istruttoria ha interessato, in particolare, le deliberazioni degli organi comunali, le determinazioni dirigenziali, i provvedimenti sindacali, i verbali delle procedure di affidamento, i contratti, i disciplinari di gara, la documentazione progettuale, le perizie di variante, gli atti concernenti il Responsabile Unico del Progetto, la documentazione contabile, le relazioni del Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza, nonché ogni ulteriore documento ritenuto utile per la ricostruzione dei procedimenti amministrativi.

Contestualmente sono state svolte le audizioni dei funzionari e dei responsabili coinvolti nella gestione delle procedure oggetto di approfondimento, per confrontare le risultanze documentali con le dichiarazioni rese nel corso dell’istruttoria.

L’obiettivo perseguito dalla Commissione non è stato quello di verificare la sola regolarità formale dei singoli provvedimenti, bensì di ricostruire l’intero procedimento amministrativo e di accertare la coerenza tra gli atti adottati, le competenze esercitate e le disposizioni normative applicabili.

3.2 La completezza della documentazione acquisita
La Commissione prende atto della collaborazione complessivamente assicurata dagli uffici comunali nel corso dell’istruttoria.

L’acquisizione della documentazione ha tuttavia evidenziato come, in più occasioni, la ricostruzione dei singoli procedimenti abbia richiesto l’intervento diretto della Commissione mediante richieste integrative, acquisizioni successive e confronti tra documentazione proveniente da differenti uffici.

Tale circostanza evidenzia una frammentazione del fascicolo amministrativo che rende più complessa la ricostruzione dell’intero iter procedimentale e riduce l’immediatezza dei controlli interni.

La Commissione osserva che il principio di trasparenza amministrativa non richiede soltanto la pubblicazione degli atti, ma anche la loro ordinata organizzazione all’interno di un fascicolo amministrativo completo, facilmente ricostruibile e costantemente aggiornato.

Infine la Commissione rileva che non tutte le richieste documentali formulate nel corso dell’indagine hanno ricevuto compiuto riscontro. In particolare, alcune richieste rivolte al Responsabile del Settore competente, tra cui quella formalizzata con nota prot. n. 25950 del 12 giugno 2026, non risultano avere avuto seguito. Tale circostanza ha inciso sulla completezza del quadro documentale disponibile e deve essere considerata nella valutazione dei limiti oggettivi dell’attività istruttoria svolta.

3.3 Le lettere anonime e l’attività istruttoria della Commissione
Particolare rilievo assume, nell’ambito dell’attività istruttoria, la vicenda concernente le comunicazioni anonime richiamate pubblicamente dal Sindaco nel corso del dibattito istituzionale.

La Commissione, ritenendo che tali documenti potessero assumere rilevanza ai fini della ricostruzione dei fatti, ne ha disposto l’acquisizione agli atti.

L’istruttoria ha evidenziato che la documentazione è stata trasmessa soltanto a seguito di una specifica richiesta formulata dalla Commissione e successivamente esaminata nel corso dei lavori.

La Commissione osserva che il rilievo della vicenda non è costituito dal contenuto delle comunicazioni anonime, prive per loro natura di autonoma efficacia probatoria, bensì dal fatto che esse siano state richiamate nell’ambito dell’attività amministrativa e del dibattito istituzionale.

Quando un documento, ancorché anonimo, viene posto a fondamento di valutazioni amministrative o politiche, esso diviene elemento dell’istruttoria e, come tale, deve essere reso conoscibile agli organi competenti chiamati a svolgere attività di controllo.

La Commissione ritiene che la tempestiva acquisizione della documentazione avrebbe maggiormente agevolato lo svolgimento dell’attività istruttoria.

3.4 Il sistema dei controlli interni
L’esame della documentazione e delle audizioni ha consentito di verificare il funzionamento del sistema dei controlli interni con riferimento ai procedimenti oggetto dell’indagine.

La Commissione rileva che i controlli risultano prevalentemente orientati alla verifica della regolarità amministrativa e contabile dei singoli provvedimenti.

Appare invece meno sviluppata una metodologia di controllo avente ad oggetto il procedimento nella sua interezza, con particolare riguardo alla fase programmatoria, alla progettazione, all’individuazione del Responsabile Unico del Progetto, all’esecuzione dei lavori ed alla gestione delle eventuali varianti.

L’istruttoria ha infatti evidenziato che alcune delle principali criticità emerse nel corso dell’indagine non sono riconducibili a meri errori formali dei singoli atti, bensì a scelte organizzative assunte nella fase iniziale del procedimento.

La Commissione ritiene che proprio tali aspetti avrebbero richiesto controlli preventivi maggiormente incisivi.

3.5 Il confronto tra documentazione amministrativa e dichiarazioni rese in audizione
Uno degli elementi di maggiore interesse emersi dall’attività istruttoria è rappresentato dal confronto tra la documentazione amministrativa acquisita e le dichiarazioni rese dai funzionari auditi.

In più occasioni le audizioni hanno consentito di comprendere le motivazioni che avevano guidato determinate scelte organizzative.

Al tempo stesso esse hanno evidenziato come alcune prassi amministrative si fossero consolidate sulla base delle determinazioni concretamente adottate dall’Amministrazione, piuttosto che sulla diretta applicazione delle disposizioni normative.

Particolarmente significativo, è risultato il tema concernente la competenza alla nomina ed alla revoca del Responsabile Unico del Progetto.

Le dichiarazioni rese nel corso delle audizioni hanno infatti confermato che l’intervento iniziale del Sindaco aveva determinato, nell’organizzazione dell’Ente, il convincimento secondo cui anche gli atti successivi relativi al RUP dovessero essere ricondotti alla competenza del medesimo organo.

La Commissione ritiene che tale circostanza costituisca una delle principali risultanze dell’intera attività istruttoria, poiché dimostra come una scelta organizzativa possa produrre effetti destinati a riflettersi sull’intero procedimento amministrativo.

3.6 – Le comunicazioni anonime concernenti procedure di appalto: acquisizione, gestione e attività di verifica dell’Amministrazione
3.6.1 – Premessa
Nel corso dell’attività istruttoria, la Commissione ha approfondito la vicenda relativa ad alcune comunicazioni anonime ricevute dal Sindaco e concernenti, secondo quanto riportato negli atti ufficiali dell’Ente, fatti specifici riferiti a procedure di appalto.

La Commissione precisa preliminarmente che una comunicazione anonima non costituisce, per il solo fatto della sua esistenza, prova della veridicità delle circostanze in essa rappresentate.

Per tale ragione, il contenuto delle missive non è stato assunto come fatto accertato, né la Commissione ritiene corretto riprodurre nella presente relazione accuse, nominativi o riferimenti personali non autonomamente verificati attraverso fonti documentali ufficiali.

La rilevanza istituzionale della vicenda deriva, tuttavia, da circostanze oggettivamente documentate.

Le comunicazioni furono infatti ritenute dalla stessa Amministrazione sufficientemente specifiche da determinare l’avvio di un procedimento di acquisizione e verifica relativo a procedure di affidamento; furono formalmente richiamate negli atti della Giunta Comunale (Delibera N. 22 del 06/02/2026 e N. 30 del 17/02/2026); determinarono la richiesta e l’acquisizione di documentazione presso diversi Settori dell’Ente e, successivamente, la trasmissione della documentazione alla Prefettura.

La Commissione ha pertanto ritenuto necessario esaminare non soltanto l’esistenza delle comunicazioni, ma soprattutto le modalità con le quali esse furono ricevute, gestite, prese in carico e utilizzate quale impulso per l’attivazione dei controlli interni.

3.6.2 – L’avvio del procedimento con la deliberazione della Giunta Comunale n. 22 del 6 febbraio 2026
Con deliberazione n. 22 del 6 febbraio 2026, il Sindaco informava la Giunta di avere ricevuto, nel corso dei mesi precedenti, diverse comunicazioni anonime contenenti riferimenti a fatti descritti come specifici e concernenti procedure di appalto effettuate dall’Ente.

La deliberazione dà atto che copie delle comunicazioni furono messe a disposizione dei componenti della Giunta e allegate in forma riservata al verbale della seduta.

La natura anonima delle comunicazioni non determinò, pertanto, la loro automatica archiviazione o irrilevanza.

Al contrario, l’Amministrazione ritenne che il loro contenuto giustificasse l’avvio di un’attività di acquisizione documentale finalizzata alla verifica delle procedure interessate.

Nel corso della medesima seduta venne delineato un percorso che prevedeva l’acquisizione degli atti presso gli uffici competenti e una successiva valutazione tecnica della documentazione raccolta, con la possibilità di avvalersi, ove ritenuto necessario, anche del supporto dell’Avvocatura comunale.

Il procedimento originariamente delineato può pertanto essere ricostruito nelle seguenti fasi:

ricezione delle segnalazioni → acquisizione degli atti → valutazione tecnica → determinazioni conseguenti → eventuale trasmissione alle Autorità competenti.

3.6.3 – L’effettiva acquisizione della documentazione da parte degli uffici
La Commissione precisa che l’iniziativa assunta con la deliberazione n. 22 del 6 febbraio 2026 ha avuto un concreto seguito istruttorio.

Dalla successiva documentazione della Giunta emerge infatti che gli uffici furono attivati e trasmisero gli atti richiesti.

In particolare, viene dato atto che:

il 1° Settore aveva trasmesso gli atti relativi agli affidamenti di valore superiore a euro 140.000;
il 4° Settore aveva comunicato di non avere atti da trasmettere rispondenti ai criteri della richiesta;
i Settori 5° e 6° avevano trasmesso gli atti relativi agli affidamenti, finanziati anche parzialmente con risorse PNRR, di importo superiore a euro 150.000.
Il Sindaco comunicava inoltre che la documentazione raccolta era stata caricata su supporto informatico e sul server dell’Ente, all’interno di una cartella di interscambio, ed era stata resa disponibile agli assessori per la consultazione.

La Commissione ritiene pertanto documentalmente accertato che la fase di acquisizione degli atti prevista a seguito della deliberazione n. 22 sia stata effettivamente svolta.

Non sarebbe quindi corretto affermare che l’iniziativa della Giunta sia rimasta priva di seguito.

Gli uffici furono interessati, la documentazione venne acquisita e gli atti furono messi a disposizione della Giunta.

3.6.4 – La distinzione tra acquisizione documentale e valutazione tecnica
Accertato lo svolgimento della fase di acquisizione documentale, resta tuttavia distinta la questione relativa alla successiva valutazione tecnica degli atti raccolti.

La deliberazione n. 22 aveva delineato un percorso che, secondo la ricostruzione della Commissione, non sembrava esaurirsi nella mera acquisizione materiale della documentazione.

L’acquisizione degli atti costituiva infatti il presupposto per una successiva valutazione finalizzata a verificare se le specifiche circostanze rappresentate nelle comunicazioni potessero trovare o meno riscontro nelle procedure amministrative esaminate.

Dalla documentazione acquisita, delle audizioni svolte e degli elementi comunque emersi nel corso dell’indagine, non risulta l’esistenza di una relazione tecnica, di una nota istruttoria, di un verbale di verifica o di altro atto intermedio che documenti un esame analitico delle procedure acquisite in relazione alle specifiche circostanze contenute nelle comunicazioni anonime.

Parimenti, nel corso delle audizioni non è emersa l’esistenza di un distinto atto tecnico recante gli esiti di tale verifica.

La Commissione ritiene pertanto necessario formulare la propria conclusione in termini rigorosamente documentali:

la fase di acquisizione degli atti risulta effettuata; non risulta invece alla Commissione documentalmente riscontrata una successiva valutazione tecnica analitica delle procedure rispetto alle specifiche circostanze rappresentate nelle comunicazioni che avevano dato origine al procedimento.

Tale conclusione non equivale ad affermare che nessuna valutazione informale o individuale sia stata compiuta.

Significa, più precisamente, che la Commissione non ha rinvenuto né acquisito un atto capace di documentare chi abbia effettuato la valutazione tecnica, secondo quali criteri, su quali specifiche procedure e con quali conclusioni.

La mera messa a disposizione degli atti agli assessori per la consultazione non può, infatti, essere automaticamente equiparata alla valutazione tecnica inizialmente prospettata.

 

3.6.5 – La successiva trasmissione alla Prefettura
La Giunta Comunale ha successivamente ritenuto di non procedere direttamente all’analisi tecnica delle procedure e ha disposto la trasmissione della documentazione alla Prefettura.

La Commissione valuta positivamente la decisione di non ignorare le segnalazioni e di sottoporre la documentazione acquisita all’attenzione di un’Autorità esterna.

Tale decisione costituisce un elemento di prudenza istituzionale.

La Commissione rileva, tuttavia, che la trasmissione alla Prefettura e l’attivazione dei sistemi interni di verifica non costituivano necessariamente attività alternative.

La corretta distinzione tra funzioni di indirizzo politico e competenze tecnico-gestionali impediva certamente alla Giunta di sostituirsi ai competenti uffici nella valutazione tecnica delle procedure.

Proprio tale distinzione avrebbe tuttavia consentito di affidare formalmente l’esame tecnico ai soggetti competenti all’interno dell’Ente, assicurando la tracciabilità delle verifiche effettuate e dei relativi esiti, ferma restando la successiva o contestuale trasmissione della documentazione alle Autorità esterne.

La Commissione rileva pertanto una parziale discontinuità tra il percorso originariamente delineato e quello documentalmente ricostruibile nella sua conclusione.

La prima fase, consistente nell’acquisizione della documentazione, risulta effettivamente realizzata.

Non risulta invece documentalmente riscontrata la successiva fase di valutazione tecnica analitica inizialmente prospettata, essendosi il procedimento concluso, per quanto emerge dagli atti conosciuti dalla Commissione, con la messa a disposizione della documentazione e la sua successiva trasmissione alla Prefettura.

 

3.6.6 – Il ruolo del Segretario Generale nella sua contemporanea qualità di RPCT
Nel corso dell’istruttoria è emerso un ulteriore elemento che la Commissione ritiene meritevole di specifica evidenza.

Il Segretario Generale dell’Ente ricopriva contemporaneamente le funzioni di Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza – RPCT.

Tale circostanza assume particolare rilievo poiché le comunicazioni riguardavano, secondo gli stessi atti dell’Amministrazione, presunte irregolarità in materia di appalti pubblici, settore caratterizzato da una particolare esposizione al rischio e oggetto delle specifiche misure di prevenzione adottate dall’Ente.

Il Segretario Generale partecipò alla seduta nella quale venne avviato il procedimento e intervenne sulle modalità con cui avrebbe dovuto svilupparsi la successiva attività.

Nel corso dell’audizione dinanzi alla Commissione speciale di indagine, tuttavia, il Segretario Generale, pur confermando l’esistenza delle comunicazioni riferite dal Sindaco e la vicenda amministrativa che ne era derivata, ha dichiarato di non avere visionato direttamente le lettere.

La Commissione non dispone di elementi sufficienti per ricostruire le ragioni di tale circostanza e non può affermare che le comunicazioni siano state materialmente consegnate al Segretario Generale.

Resta tuttavia una questione oggettiva di natura organizzativa e istituzionale.

Se, come dichiarato in audizione, il Segretario Generale e RPCT non ebbe conoscenza diretta delle comunicazioni, il soggetto che esercitava la principale funzione interna di coordinamento del sistema di prevenzione della corruzione avrebbe partecipato al procedimento originato da segnalazioni concernenti presunte irregolarità negli appalti senza avere esaminato direttamente il contenuto delle segnalazioni che ne costituivano il presupposto.

Tale circostanza assume particolare rilievo proprio in relazione alla mancata individuazione, negli atti conosciuti dalla Commissione, di una successiva valutazione tecnica documentata.

Emergono pertanto alcuni interrogativi ai quali la Commissione, sulla base della documentazione acquisita, non è stata in grado di fornire una risposta documentale certa:

chi avrebbe dovuto effettuare il confronto tra il contenuto delle segnalazioni e gli atti acquisiti?

Tale confronto è stato effettivamente svolto?

Con quali modalità e con quali esiti?

Sulla base di quale attività istruttoria e di quale valutazione documentata si giunse alla conclusione che non fossero emerse notizie di reato, se la Commissione non ha rinvenuto una relazione tecnica, una nota istruttoria, un verbale di verifica o altro atto che documentasse il confronto analitico tra le segnalazioni e le procedure acquisite?

La Commissione non trasforma tali interrogativi in affermazioni di responsabilità.

Rileva tuttavia che l’assenza di una chiara e documentata ricostruzione di tali passaggi evidenzia una criticità nel circuito interno di presa in carico, valutazione e tracciabilità delle segnalazioni concernenti un’area amministrativa ad elevata esposizione al rischio.

 

3.6.7 – La tracciabilità delle comunicazioni
L’attività istruttoria ha inoltre evidenziato difficoltà nella ricostruzione documentale delle comunicazioni ricevute.

Ulteriore elemento di criticità riguarda la completezza della documentazione acquisita. In questi mesi è emerso dalle dichiarazioni pubbliche del sindaco che lo stesso ha ricevuto un numero di comunicazioni anonime superiore a quello delle missive successivamente trasmesse alla Commissione. Ne consegue che la Commissione non ha potuto accertare se e in quale misura la documentazione ricevuta rappresenti l’integralità delle comunicazioni originariamente pervenute al Sindaco, né ricostruire compiutamente il contenuto, la data di ricezione, la conservazione e l’eventuale destinazione delle ulteriori missive richiamate

Dunque, dagli elementi acquisiti dalla Commissione è emerso che non tutte le comunicazioni risultavano accompagnate da elementi capaci di consentire, con la medesima certezza, la ricostruzione della data e delle modalità di ricezione.

La Commissione ha inoltre dovuto procedere alla richiesta e all’acquisizione delle missive nel corso della propria attività istruttoria.

Tale profilo assume rilievo indipendentemente dalla fondatezza del contenuto delle comunicazioni.

Quando una segnalazione, anche anonima, viene ritenuta sufficientemente circostanziata da determinare l’avvio di un procedimento formale di acquisizione e verifica relativo agli appalti pubblici, la sua gestione deve essere caratterizzata da adeguati livelli di:

tracciabilità, riservatezza, conservazione, presa in carico e individuazione delle responsabilità procedimentali.

La Commissione ritiene pertanto necessario che l’Ente definisca, per il futuro, una procedura interna chiara per la gestione delle segnalazioni concernenti fatti potenzialmente rilevanti sotto il profilo della legalità amministrativa, della prevenzione della corruzione e della corretta gestione delle risorse pubbliche.

 

3.6.8 – Il valore attribuito dalla Commissione alle comunicazioni anonime
La Commissione ribadisce di non avere attribuito alle comunicazioni anonime valore autonomo di prova.

Le affermazioni in esse contenute non sono state assunte come fatti accertati e non possono, da sole, fondare giudizi di responsabilità nei confronti di persone fisiche o giuridiche.

La Commissione ha seguito un criterio differente.

Le comunicazioni sono state considerate esclusivamente quali elementi di impulso e di contesto, verificando se alcune delle circostanze o delle tematiche in esse rappresentate trovassero riscontri autonomi nella documentazione ufficiale, nei verbali di gara, nelle determinazioni, nei contratti, negli atti amministrativi e nelle audizioni.

La Commissione ritiene che tale distinzione sia essenziale.

Una segnalazione anonima non prova il fatto segnalato.

Tuttavia, quando una circostanza indicata in una segnalazione trova un autonomo elemento di riscontro nella documentazione ufficiale, tale elemento deve essere valutato per il proprio autonomo valore documentale, indipendentemente dalla fonte anonima che ne abbia eventualmente sollecitato l’approfondimento.

La circostanza che alcune delle tematiche richiamate nelle comunicazioni riguardino ambiti sui quali l’istruttoria della Commissione ha autonomamente rilevato profili meritevoli di approfondimento impone pertanto di non ignorare l’esistenza delle missive e di conservarne la documentazione per le valutazioni degli organi competenti.

 

3.6.9 – Valutazione conclusiva della Commissione
La Commissione valuta positivamente la decisione dell’Amministrazione di non ignorare le comunicazioni ricevute, di attivare gli uffici per l’acquisizione della documentazione e di trasmettere successivamente gli atti alla Prefettura.

L’istruttoria consente infatti di accertare che la fase di raccolta documentale prevista a seguito della deliberazione n. 22 del 6 febbraio 2026 è stata concretamente eseguita.

La Commissione rileva, tuttavia, che non risulta documentalmente riscontrata la successiva valutazione tecnica analitica delle procedure rispetto alle specifiche circostanze contenute nelle comunicazioni, né è emersa, nel corso delle audizioni, l’esistenza di una relazione, nota istruttoria o altro atto recante gli esiti di tale verifica.

Assume inoltre particolare rilievo la dichiarazione resa dal Segretario Generale, contemporaneamente titolare delle funzioni di RPCT, di non avere visionato direttamente le comunicazioni.

La Commissione non attribuisce a tale circostanza significati ulteriori rispetto a quelli documentalmente accertabili e non formula giudizi sulle ragioni della mancata conoscenza diretta delle missive.

Ritiene tuttavia che il complesso della vicenda evidenzi una criticità nel sistema di presa in carico, tracciabilità e valutazione delle segnalazioni concernenti il settore degli appalti pubblici.

Segnalazioni ritenute dalla stessa Amministrazione sufficientemente specifiche da determinare l’acquisizione straordinaria di una consistente documentazione amministrativa avrebbero richiesto un percorso chiaramente documentato, capace di individuare:

le modalità di ricezione e conservazione delle comunicazioni;
il soggetto responsabile della loro presa in carico;
il ruolo del RPCT;
i soggetti incaricati della verifica tecnica;
i criteri utilizzati per il confronto tra le segnalazioni e gli atti;
gli esiti delle verifiche;
le determinazioni conseguentemente assunte.
La Commissione ritiene che la vicenda non debba essere valutata soltanto in relazione al contenuto delle comunicazioni anonime, ma anche quale caso concreto di verifica dell’effettivo funzionamento del sistema interno di prevenzione e controllo.

La trasmissione degli atti alla Prefettura costituisce una scelta istituzionalmente rilevante, ma non elimina la necessità, per il futuro, di assicurare che segnalazioni circostanziate concernenti settori ad elevata esposizione al rischio siano sottoposte ad un procedimento interno formalizzato, tracciabile e verificabile, ferma restando ogni eventuale trasmissione alle Autorità competenti.

 

3.7 Valutazione conclusiva della Commissione
L’attività istruttoria ha consentito di acquisire un quadro documentale complessivamente idoneo allo svolgimento dell’indagine.

L’esame degli atti ha tuttavia evidenziato che il sistema documentale dell’Ente, pur risultando formalmente conforme agli obblighi di legge, presenta margini di miglioramento sotto il profilo dell’integrazione dei fascicoli amministrativi, della tracciabilità delle decisioni e dell’effettiva capacità dei controlli interni di intercettare preventivamente le criticità organizzative.

La Commissione rileva che le principali anomalie emerse nel corso dell’indagine non derivano dalla mancanza della documentazione amministrativa, bensì dal contenuto di alcuni provvedimenti e dalla loro conformità al quadro normativo vigente.

Pertanto, il corretto funzionamento dei controlli interni non può essere misurato esclusivamente sulla base della completezza formale degli atti, ma deve essere valutato anche in relazione alla loro capacità di prevenire l’adozione di provvedimenti non pienamente coerenti con il sistema delle competenze delineato dall’ordinamento.

La Commissione ritiene che il rafforzamento del sistema dei controlli interni costituisca uno degli interventi prioritari per garantire, in futuro, una gestione dei contratti pubblici pienamente conforme ai principi di legalità, trasparenza e buon andamento.

 

 

 

 

QUARTO PUNTO DEL MANDATO
Valutare i processi e le procedure rispetto ai principi di economicità, concorrenza e buon andamento, compresa l’efficacia dei controlli nella fase esecutiva dei contratti e le cause dei rallentamenti nell’esecuzione delle opere pubbliche

4.1 Premessa
In attuazione del quarto punto del mandato conferito dal Consiglio Comunale, la Commissione ha sottoposto ad analisi le procedure di affidamento e di esecuzione degli interventi pubblici oggetto dell’istruttoria, verificandole alla luce dei principi di economicità, concorrenza, trasparenza, imparzialità e buon andamento.

L’attività della Commissione non si è limitata alla verifica della regolarità formale dei singoli provvedimenti, ma ha riguardato, per quanto consentito dalla documentazione acquisita, l’intero ciclo del contratto pubblico: progettazione, selezione degli operatori economici, partecipazione effettiva alle procedure, aggiudicazione, individuazione dei soggetti concretamente chiamati all’esecuzione, varianti, incrementi di spesa, controlli nella fase esecutiva e rispetto dei tempi programmati.

Tale metodo di analisi si è reso necessario poiché la regolarità formale del singolo atto non esaurisce la verifica dell’effettivo rispetto dei principi che governano l’attività contrattuale pubblica.

La concorrenza, la rotazione e l’economicità devono essere valutate anche nei loro effetti concreti, verificando se le procedure abbiano effettivamente favorito l’apertura del mercato, una reale competizione tra operatori e il miglior impiego possibile delle risorse pubbliche.

L’istruttoria ha fatto emergere circostanze che, considerate singolarmente, possono non essere sufficienti a dimostrare l’illegittimità di una procedura, ma che, esaminate unitariamente e nella loro successione, costituiscono indicatori oggettivi meritevoli di approfondimento.

 

4.2 Il principio di economicità e le criticità nella progettazione e nell’esecuzione
Il principio di economicità impone che ogni intervento pubblico sia programmato, progettato ed eseguito perseguendo il miglior risultato possibile nell’interesse della collettività e assicurando un impiego efficiente delle risorse pubbliche.

L’istruttoria ha evidenziato che, per alcuni degli interventi esaminati, l’esecuzione dei lavori è stata accompagnata dall’approvazione di modifiche e varianti che hanno determinato incrementi del costo complessivo delle opere e, in alcuni casi, la necessità di reperire ulteriori risorse finanziarie a carico dell’Ente.

La Commissione prende atto delle motivazioni tecniche rappresentate negli atti e nel corso delle audizioni.

Con specifico riferimento alla proposta di variante relativa all’intervento dell’asilo di via Crispi, la Commissione ha inoltre appreso dell’esistenza di una richiesta di parere legale formulata dall’Ufficio Tecnico. Tale parere, tuttavia, non è mai stato trasmesso alla Commissione. L’assenza di tale documento ha impedito di conoscere e valutare le considerazioni giuridiche formulate sulla proposta di variante e costituisce pertanto un ulteriore limite documentale all’approfondimento della relativa vicenda.

Rileva, tuttavia, che quando le modifiche intervenute durante l’esecuzione derivano da circostanze che avrebbero potuto essere individuate mediante una più approfondita conoscenza dello stato dei luoghi, una progettazione maggiormente accurata o un più efficace controllo tecnico, il conseguente incremento della spesa pubblica assume rilevanza sotto il profilo del principio di economicità e del buon andamento.

Particolare attenzione è stata dedicata agli interventi nei quali le modifiche progettuali hanno comportato l’impiego di ulteriori risorse comunali, tra cui quelle relative al rifacimento del manto stradale di Via roma.

La Commissione ritiene che la variante non possa essere valutata esclusivamente sotto il profilo della sua formale ammissibilità normativa. Occorre verificare anche la causa concreta che l’ha resa necessaria, distinguendo le circostanze effettivamente imprevedibili dalle conseguenze riconducibili a eventuali insufficienze della progettazione, delle verifiche preliminari o della direzione e sorveglianza dell’esecuzione.

La Commissione ritiene pertanto necessario che, per ogni variante comportante un incremento della spesa, l’Ente proceda ad una specifica ricognizione delle cause, dell’incidenza economica e delle eventuali criticità tecniche o organizzative che l’hanno determinata.

 

4.3 Effettività della concorrenza e partecipazione alle procedure negoziate
La Commissione ha dedicato particolare attenzione all’effettività del confronto concorrenziale nelle procedure negoziate.

In almeno una delle procedure esaminate, relativa alla realizzazione di un’opera pubblica, dagli atti e dalle risultanze delle audizioni emerge una situazione caratterizzata dall’invito rivolto a più operatori economici e dalla presentazione di una sola offerta, conclusasi con un ribasso pari al 2 per cento.

Nel corso delle audizioni è stato espressamente affrontato il tema della procedura nella quale, a fronte dell’invito rivolto a cinque operatori economici, la competizione si sarebbe concretizzata nella presenza di una sola offerta, risultata aggiudicataria con il predetto ribasso. I funzionari auditi hanno rappresentato di non avere riscontrato elementi di illegittimità o anomalie tali da determinare l’esclusione dell’offerta.

La Commissione ne prende atto.

Rileva tuttavia che la regolarità formale della procedura non esaurisce la valutazione dell’effettività della concorrenza.

L’invito rivolto a più operatori economici soddisfa formalmente la disciplina della procedura soltanto ove ricorrano tutti i presupposti previsti dalla legge; sotto il profilo sostanziale, tuttavia, una procedura nella quale la competizione si riduca alla presenza di un unico offerente determina oggettivamente un livello di confronto concorrenziale estremamente limitato.

La presentazione di una sola offerta non costituisce, di per sé, prova di illegittimità, né il ribasso del 2 per cento può essere considerato, isolatamente, prova di un accordo o di una condotta anticoncorrenziale.

La combinazione dei due elementi — assenza di un effettivo confronto tra più offerte e ribasso particolarmente contenuto — costituisce tuttavia un indicatore che avrebbe meritato, e per il futuro deve determinare, uno specifico approfondimento da parte della stazione appaltante.

La Commissione ritiene infatti che il principio di concorrenza non possa essere ridotto al mero dato numerico degli inviti trasmessi, ma debba essere valutato anche attraverso l’effettiva partecipazione degli operatori e il risultato economico prodotto dalla procedura.

In tale prospettiva, la presenza di una sola offerta, soprattutto in procedure di rilevante valore economico, deve costituire un indicatore di allerta, imponendo una verifica sulle modalità di selezione degli operatori invitati, sull’effettiva apertura del mercato e sull’eventuale ricorrenza del medesimo fenomeno in altre procedure.

 

4.4 Rotazione formale e concentrazione sostanziale dell’esecuzione
L’istruttoria ha evidenziato un ulteriore profilo meritevole di particolare attenzione.

Dalla documentazione acquisita e dalle dichiarazioni rese nel corso delle audizioni emerge che un operatore economico, già risultato aggiudicatario ed esecutore di un intervento oggetto dell’indagine, compare successivamente, in altra procedura, quale impresa concretamente coinvolta nell’esecuzione di lavori aggiudicati formalmente ad un soggetto consortile.

Nel corso delle audizioni è stato chiarito che, nell’ambito dei consorzi, l’individuazione o la successiva sostituzione dell’impresa consorziata esecutrice risponde alla disciplina propria di tali soggetti e che tale fattispecie non coincide necessariamente con il subappalto. È stato altresì rappresentato che l’Ente procede alle verifiche previste nei confronti dell’impresa indicata per l’esecuzione.

La Commissione prende atto di tale ricostruzione giuridica.

Il profilo esaminato, tuttavia, non riguarda esclusivamente la legittimità formale della partecipazione del consorzio o della designazione dell’impresa consorziata esecutrice.

La questione riguarda l’effettività sostanziale dei principi di concorrenza e rotazione, quando, attraverso soggetti giuridicamente distinti e modalità di partecipazione formalmente consentite dall’ordinamento, l’esecuzione di più interventi pubblici finisca per concentrarsi, in concreto, sul medesimo operatore economico.

La Commissione non afferma che la partecipazione di un consorzio e l’esecuzione mediante una propria consorziata costituiscano, di per sé, una violazione del principio di rotazione.

Ritiene però che la verifica della rotazione non possa arrestarsi alla sola identità formale dell’aggiudicatario.

Quando un operatore economico già coinvolto nell’esecuzione di un precedente contratto ritorni, in altra procedura, quale soggetto concretamente incaricato dell’esecuzione attraverso un consorzio aggiudicatario, la stazione appaltante deve disporre di strumenti di monitoraggio capaci di ricostruire la continuità sostanziale dell’esecuzione.

Diversamente, il controllo sul principio di rotazione rischia di rimanere limitato alla sola successione formale degli aggiudicatari, senza consentire all’Amministrazione di conoscere l’effettivo grado di concentrazione dei lavori pubblici presso i medesimi operatori economici.

La Commissione ritiene che la circostanza emersa costituisca un elemento oggettivo meritevole di approfondimento, soprattutto se valutato congiuntamente agli ulteriori dati relativi alla limitata partecipazione alle procedure e alla ricorrenza degli operatori economici nell’esecuzione degli interventi.

 

4.5 Le procedure relative agli interventi di regimentazione delle acque e la segnalazione acquisita dalla Commissione
Un ulteriore elemento di rilievo è rappresentato dalla documentazione concernente le procedure relative agli interventi di regimentazione e smaltimento delle acque.

La Commissione ha acquisito una formale istanza con la quale un operatore economico ha chiesto l’annullamento delle procedure, formulando specifiche contestazioni in ordine alle modalità di selezione degli operatori e alle rilevanti differenze tra i ribassi registrati nelle tre procedure considerate.

La Commissione precisa che le contestazioni formulate da un operatore economico costituiscono allegazioni di parte e non possono essere automaticamente assunte come prova della fondatezza delle irregolarità denunciate.

Tuttavia, i dati relativi alle procedure e ai ribassi, in quanto ricavabili dalla documentazione di gara, costituiscono elementi oggettivamente verificabili.

Dalla documentazione acquisita emerge una marcata differenza tra i ribassi registrati nelle procedure poste a confronto: per due interventi vengono indicati ribassi di poco superiori all’8 per cento, mentre per un’altra procedura relativa ad analoga tipologia di intervento viene indicato un ribasso superiore al 32 per cento. L’operatore economico segnalante ha sostenuto che tale differenza avrebbe prodotto un significativo effetto economico sulle risorse pubbliche.

L’Amministrazione ha formalmente respinto la richiesta di annullamento, dichiarando di non avere riscontrato vizi negli atti adottati e ritenendo non fondate le osservazioni formulate dall’impresa.

La Commissione prende atto sia della segnalazione sia della risposta fornita dall’Amministrazione.

Ritiene tuttavia che la questione non possa essere esaurita dalla semplice contrapposizione tra la contestazione dell’operatore e il successivo rigetto dell’istanza.

La rilevante differenza tra i ribassi registrati in procedure concernenti interventi analoghi costituisce un dato che, pur non dimostrando autonomamente alcuna irregolarità, avrebbe potuto giustificare un approfondimento comparativo volto a verificare le ragioni oggettive della divergenza.

 

La Commissione rileva, pertanto, che due procedure distinte, aventi ad oggetto interventi della medesima tipologia (regimentazione acque) e caratterizzate da percentuali di ribasso particolarmente ravvicinate, hanno interessato operatori economici tra i quali risulta documentalmente rappresentato un collegamento di natura consortile.

La Commissione ritiene infatti che, in presenza di scostamenti economici particolarmente significativi tra procedure omogenee o comparabili, l’Amministrazione debba disporre di strumenti capaci di analizzare:

il numero degli operatori invitati;
il numero degli operatori effettivamente partecipanti;
i criteri utilizzati per la selezione degli invitati;
la ricorrenza dei medesimi operatori;
la distribuzione dei ribassi;
l’eventuale presenza di differenze oggettive tra le lavorazioni poste a gara;
gli effetti economici prodotti sull’utilizzo delle risorse pubbliche.
Il controllo non deve essere finalizzato a presumere l’esistenza di condotte illecite, ma a verificare se risultati significativamente divergenti trovino una ragione oggettiva e documentabile.

4.6 La necessità di una lettura coordinata delle procedure
La Commissione ritiene che uno degli elementi più significativi emersi dall’indagine consista nella necessità di superare una valutazione esclusivamente isolata delle singole procedure.

Considerati separatamente:

una gara con un solo offerente può essere perfettamente legittima;
un ribasso particolarmente contenuto può essere economicamente giustificato;
l’aggiudicazione ad un consorzio e l’esecuzione mediante una consorziata possono essere conformi alla disciplina vigente;
la presenza del medesimo operatore nell’esecuzione di più interventi può derivare dal normale funzionamento del mercato;
la differenza tra i ribassi di procedure diverse può dipendere dalle caratteristiche tecniche ed economiche dei singoli lavori.
La Commissione ritiene, tuttavia, che la convergenza e la ripetizione di più indicatori impongano un livello di controllo ulteriore rispetto alla mera verifica della regolarità formale del singolo atto.

Nel caso esaminato, l’istruttoria ha fatto emergere, in procedure diverse, elementi concernenti:

ridotta partecipazione effettiva;
presenza di un’unica offerta in una procedura con più operatori invitati;
ribasso di modesta entità;
ricorrenza sostanziale di operatori economici nell’esecuzione di distinti interventi;
partecipazione attraverso strutture consortili;
significative differenze nei ribassi registrati in procedure relative a interventi comparabili;
contestazioni formali provenienti da un operatore economico.
La Commissione non dispone dei poteri istruttori propri dell’Autorità giudiziaria o delle Autorità di vigilanza e non può, pertanto, trasformare tali elementi in un accertamento di condotte elusive, collusive o anticoncorrenziali.

Può e deve, tuttavia, rilevare che il quadro complessivo presenta elementi che meritano una valutazione unitaria e un approfondimento da parte dei soggetti istituzionalmente competenti.

La Commissione ritiene altresì insufficiente, per il futuro, un sistema di controllo che verifichi esclusivamente la legittimità formale di ciascuna procedura senza mettere in relazione i dati relativi alle diverse gare.

 

4.7 Il principio di buon andamento e l’efficacia dei controlli nella fase esecutiva
Il principio di buon andamento richiede che l’attività amministrativa sia organizzata in modo da prevenire criticità, ritardi, incrementi di spesa e inefficienze.

L’istruttoria ha evidenziato che le criticità più rilevanti non si collocano esclusivamente nella fase dell’affidamento.

La fase esecutiva assume un’importanza altrettanto significativa, poiché è in tale fase che possono emergere varianti, sospensioni, modifiche contrattuali, ritardi, incrementi di costo e variazioni dei soggetti concretamente coinvolti nell’esecuzione.

La Commissione ritiene pertanto necessario che il controllo sull’appalto prosegua per tutta la durata del contratto e consenta di ricostruire con chiarezza:

chi si è aggiudicato formalmente il contratto;
quale operatore esegue concretamente i lavori;
le eventuali modifiche intervenute nell’individuazione del soggetto esecutore;
i subappalti e le ulteriori forme di partecipazione all’esecuzione previste dalla legge;
le varianti e le relative cause;
gli incrementi di costo;
le sospensioni e le proroghe;
il rispetto del cronoprogramma.
Un controllo limitato alla fase di aggiudicazione non consente di rappresentare compiutamente l’effettiva distribuzione degli affidamenti e delle esecuzioni.

 

4.8 Le cause dei rallentamenti nell’esecuzione delle opere pubbliche
L’attività istruttoria ha evidenziato che i rallentamenti nell’esecuzione delle opere pubbliche possono derivare da una pluralità di fattori.

Tra quelli emersi nel corso dell’indagine assumono rilievo le criticità progettuali, la necessità di introdurre modifiche durante l’esecuzione, le varianti, le esigenze di reperimento di ulteriori risorse finanziarie, le modifiche organizzative intervenute nella struttura amministrativa e la complessità della gestione tecnica degli interventi.

La Commissione ritiene che tali elementi confermino la necessità di concentrare maggiormente l’attività amministrativa sulla fase preventiva.

Una progettazione accurata, una verifica effettiva dello stato dei luoghi, una chiara individuazione delle responsabilità, un controllo continuo dell’esecuzione e una tempestiva rilevazione degli scostamenti costituiscono gli strumenti principali per ridurre ritardi e maggiori costi.

 

4.9 Proposte della Commissione
Alla luce delle risultanze, la Commissione propone che l’Ente introduca un sistema permanente di monitoraggio sostanziale delle procedure di affidamento e dell’esecuzione dei contratti.

In particolare, il sistema dovrebbe consentire di mettere in relazione, per ciascun operatore economico e nel rispetto della disciplina vigente, i dati relativi agli inviti ricevuti, alle offerte presentate, alle aggiudicazioni conseguite e all’effettiva esecuzione dei lavori, anche quando questa avvenga nell’ambito di strutture consortili o attraverso altri istituti consentiti dall’ordinamento.

Dovrebbero inoltre costituire specifici indicatori di allerta:

la presenza di un solo offerente;
ribassi particolarmente contenuti;
rilevanti differenze tra i ribassi di procedure comparabili;
ricorrenza dei medesimi operatori nell’esecuzione di più interventi;
frequente ricorso a varianti;
incrementi significativi del costo originario;
sostituzioni dei soggetti esecutori;
reiterate sospensioni o proroghe.
Il verificarsi di uno o più indicatori non dovrebbe comportare alcuna automatica presunzione di irregolarità, ma determinare una verifica interna specifica, documentata e tracciabile.

 

 

 

4.10 Valutazione conclusiva della Commissione
L’istruttoria svolta non consente alla Commissione di affermare autonomamente l’esistenza di accordi collusivi, condotte anticoncorrenziali o artificiose elusioni del principio di rotazione.

Tali accertamenti richiedono poteri e strumenti istruttori che non appartengono alla Commissione consiliare.

La Commissione ritiene tuttavia che sarebbe altrettanto improprio ignorare la convergenza degli elementi oggettivamente emersi dalla documentazione e dalle audizioni.

La presenza, in diverse procedure, di una partecipazione effettiva estremamente limitata, di ribassi di modesta entità, di significative differenze tra i risultati economici di procedure comparabili e della ricorrenza sostanziale di operatori nell’esecuzione di distinti interventi configura un quadro che non può essere valutato esclusivamente attraverso la verifica isolata della regolarità formale di ciascun procedimento.

La Commissione rileva pertanto una criticità del sistema dei controlli, che non risulta strutturato per effettuare una lettura trasversale e comparativa delle procedure e per individuare tempestivamente eventuali fenomeni di concentrazione sostanziale degli affidamenti e delle esecuzioni.

Il rispetto dei principi di concorrenza e rotazione non può ridursi alla sola diversità formale dei soggetti aggiudicatari, così come il principio di economicità non può essere valutato esclusivamente sulla base della regolarità dell’aggiudicazione.

È necessario verificare, nel complesso, chi viene invitato, chi partecipa, chi si aggiudica i contratti, chi esegue concretamente i lavori, con quali ribassi e con quali effetti finali sulla spesa pubblica.

La Commissione ritiene che gli elementi emersi debbano essere conservati nella loro unitarietà e messi a disposizione, unitamente alla documentazione acquisita, degli organi e delle Autorità competenti per le valutazioni rientranti nelle rispettive attribuzioni.

Al tempo stesso, la Commissione propone che l’Ente introduca, per il futuro, un sistema di controllo capace di passare dalla mera verifica formale del singolo procedimento ad una analisi sostanziale, comparativa e trasversale dell’intero sistema degli affidamenti e delle esecuzioni, quale condizione indispensabile per assicurare effettività ai principi di economicità, concorrenza, rotazione, trasparenza e buon andamento.

 

 

 

 

QUINTO PUNTO DEL MANDATO
Analizzare le criticità organizzative e procedurali, individuando le aree di miglioramento e gli strumenti idonei a rafforzare la legalità, la trasparenza, la correttezza amministrativa e il buon andamento dell’azione amministrativa

5.1 Premessa
L’attività istruttoria svolta dalla Commissione ha consentito di accertare che le principali anomalie emerse nel corso dell’indagine non costituiscono episodi isolati, ma risultano riconducibili a criticità organizzative e procedimentali che hanno inciso sul corretto esercizio della funzione amministrativa.

Le valutazioni formulate nel presente capitolo rappresentano l’esito dell’analisi coordinata della documentazione acquisita, delle audizioni svolte e del quadro normativo vigente e sono finalizzate esclusivamente alla verifica della conformità dell’azione amministrativa ai principi di legalità, imparzialità, buon andamento, economicità e trasparenza.

La Commissione precisa che le considerazioni che seguono riguardano esclusivamente il piano amministrativo ed organizzativo e non costituiscono accertamento di responsabilità individuali, riservato alle competenti Autorità.

5.2 Violazione del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa
La principale risultanza dell’attività istruttoria riguarda le modalità con le quali è stato conferito e successivamente revocato l’incarico di Responsabile Unico del Progetto.

La Commissione ha accertato che tali determinazioni sono state adottate mediante provvedimenti sindacali.

Tale modalità di esercizio del potere risulta non conforme al sistema delineato dagli articoli 107 e 109 del decreto legislativo n. 267/2000 e dal decreto legislativo n. 36/2023, che attribuiscono le funzioni gestionali concernenti l’individuazione del Responsabile Unico del Progetto alla struttura amministrativa della stazione appaltante.

La violazione del riparto delle competenze assume carattere sostanziale e non meramente formale.

Essa ha determinato un’interferenza dell’organo politico nell’esercizio di una funzione gestionale riservata all’apparato amministrativo, producendo effetti sull’organizzazione interna dell’Ente e sull’intero svolgimento dei procedimenti affidati al Responsabile Unico del Progetto.

Le dichiarazioni rese nel corso delle audizioni hanno confermato come tale scelta abbia inciso sulla stessa percezione delle competenze all’interno della struttura comunale, fino al punto da ritenere che anche la revoca dell’incarico dovesse essere disposta dal Sindaco.

La Commissione ritiene che tale circostanza rappresenti la più rilevante violazione amministrativa emersa Nel corso dell’istruttoria.

5.3 Utilizzo della disciplina derogatoria in assenza di un’istruttoria adeguatamente motivata
L’istruttoria ha evidenziato che il conferimento dell’incarico ad un soggetto collocato in quiescenza è stato giustificato mediante il richiamo della disciplina derogatoria prevista dall’art. 10 del decreto-legge n. 36/2022.

La Commissione osserva che il ricorso ad una disciplina eccezionale presuppone un rigoroso accertamento della ricorrenza di tutti i requisiti richiesti dalla legge e una motivazione rafforzata, idonea a dimostrare l’impossibilità di ricorrere alle ordinarie professionalità presenti nell’organizzazione dell’Ente.

Dalla documentazione acquisita non emerge una preventiva ricognizione delle professionalità tecniche disponibili né una valutazione analitica delle ragioni che ne avrebbero impedito l’utilizzazione.

La Commissione rileva che tale carenza istruttoria non consente di ritenere pienamente dimostrata la sussistenza dei presupposti richiesti dalla normativa derogatoria.

Particolare rilievo assume, inoltre, la circostanza che gli incarichi conferiti abbiano riguardato anche interventi non immediatamente riconducibili all’ambito applicativo della disciplina eccezionale richiamata nei provvedimenti.

Anche sotto tale profilo la Commissione rileva un difetto di motivazione, non risultando esplicitate le ragioni che giustificavano l’estensione dell’incarico oltre il perimetro degli interventi per i quali la normativa derogatoria era stata introdotta.

5.4 Effetti amministrativi ed economici derivanti dai provvedimenti di nomina
La Commissione ha accertato che il Responsabile Unico del Progetto individuato mediante i provvedimenti sindacali ha continuato a esercitare le relative funzioni nell’ambito dei procedimenti affidatigli e che allo svolgimento di tali attività sono conseguite liquidazioni di incentivi tecnici a valere su risorse pubbliche.

Tale circostanza assume specifico rilievo alla luce delle criticità e dei profili di non conformità rilevati dalla Commissione con riferimento ai provvedimenti sindacali di conferimento e ampliamento dell’incarico. Qualora l’illegittimità della nomina fosse confermata dagli organi competenti, dovrà essere verificato se e in quale misura le somme liquidate per attività svolte in forza di tale investitura costituiscano un pregiudizio economicamente valutabile per l’Ente.

La Commissione evidenzia, tuttavia, che l’eventuale responsabilità amministrativo-contabile non discende automaticamente dall’illegittimità del provvedimento di nomina. Essa richiede l’accertamento, riservato agli organi competenti, dell’effettiva sussistenza di un danno patrimoniale, del nesso causale e dell’elemento soggettivo previsto dalla legge, tenendo altresì conto delle attività effettivamente svolte, della loro utilità per l’Ente e della corretta individuazione delle somme eventualmente maturate nel periodo interessato dai provvedimenti contestati.

Sotto il profilo causale, la Commissione rileva che l’eventuale pregiudizio derivante da compensi o incentivi non dovuti troverebbe il proprio antecedente nei provvedimenti sindacali che hanno attribuito e successivamente ampliato l’incarico, ferma restando la necessità di valutare autonomamente le responsabilità connesse agli atti successivi di liquidazione e controllo.

La Commissione ritiene pertanto che tale profilo debba essere sottoposto alla valutazione della Procura regionale della Corte dei conti, affinché verifichi l’eventuale sussistenza di un danno erariale, la sua quantificazione e l’individuazione dei soggetti eventualmente responsabili

5.5 Compromissione del principio di economicità
L’esame della documentazione tecnica ha evidenziato che, per alcuni degli interventi oggetto di approfondimento, si è reso necessario procedere all’approvazione di varianti in corso d’opera con conseguente incremento della spesa originariamente prevista.

La Commissione rileva che il ricorso alle varianti costituisce uno strumento eccezionale e che il loro utilizzo deve essere limitato alle ipotesi tassativamente previste dalla legge.

Quando le modifiche progettuali derivano da criticità prevedibili nella fase di progettazione, da una insufficiente conoscenza dello stato dei luoghi o da carenze emerse nel corso dell’attività di direzione dei lavori, esse determinano un aggravio della spesa pubblica incompatibile con il principio di economicità che deve ispirare l’azione amministrativa.

Le risultanze istruttorie evidenziano che, in alcuni degli interventi esaminati, le varianti hanno comportato incrementi del quadro economico e l’impiego di ulteriori risorse comunali.

La Commissione ritiene che tali circostanze evidenzino la necessità di rafforzare significativamente la qualità della progettazione, le verifiche preliminari e l’attività di controllo tecnico durante la fase esecutiva.

5.6 Criticità nella concorrenza e nell’applicazione del principio di rotazione
La Commissione ha esaminato le procedure negoziate oggetto dell’indagine verificandone la conformità ai principi di concorrenza e rotazione.

Dalla documentazione acquisita emergono procedure nelle quali, pur a fronte dell’invito rivolto a più operatori economici, la partecipazione si è concretizzata nella presentazione di una sola offerta economica.

Pur non costituendo tale circostanza elemento sufficiente ad affermare l’illegittimità della procedura, essa rappresenta un indice di ridotta competitività che impone particolare attenzione da parte della stazione appaltante.

L’attività istruttoria ha inoltre evidenziato situazioni meritevoli di approfondimento con riguardo all’effettiva applicazione del principio di rotazione e alla concreta individuazione dei soggetti chiamati all’esecuzione degli interventi.

La Commissione ritiene che tali elementi, pur non consentendo di affermare la violazione delle disposizioni disciplinanti le procedure di affidamento, evidenzino la necessità di rafforzare i controlli sull’effettività del confronto concorrenziale e sulla concreta applicazione del principio di rotazione.

5.7 Insufficiente efficacia dei controlli interni
L’attività istruttoria ha evidenziato che il sistema dei controlli interni risulta prevalentemente orientato alla verifica della regolarità formale degli atti.

Le principali anomalie emerse nel corso dell’indagine non sono infatti riconducibili ad irregolarità documentali, bensì a scelte organizzative e procedimentali che avrebbero richiesto un controllo preventivo maggiormente incisivo.

La Commissione ritiene che il sistema dei controlli interni debba evolvere verso un modello capace di verificare non soltanto la correttezza formale dei provvedimenti, ma anche la conformità sostanziale dell’azione amministrativa ai principi di legalità, economicità, buon andamento e corretta allocazione delle competenze.

5.8 Valutazione conclusiva
L’istruttoria svolta dalla Commissione evidenzia un quadro amministrativo caratterizzato da significative criticità concernenti l’organizzazione del Settore Lavori Pubblici, l’esercizio delle competenze gestionali, l’utilizzo della disciplina derogatoria, la qualità della progettazione, l’efficacia dei controlli e la gestione delle procedure di affidamento.

Tra tutte le risultanze emerse, assume particolare rilievo la violazione del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, determinata dall’attribuzione all’organo politico di una funzione che l’ordinamento riserva alla struttura amministrativa.

La Commissione ritiene che tale violazione costituisca il presupposto dal quale sono derivate ulteriori criticità organizzative e procedimentali emerse nel corso dell’indagine.

Le risultanze istruttorie evidenziano, altresì, la necessità di rafforzare la qualità dell’azione amministrativa mediante una più rigorosa osservanza del quadro normativo vigente, un più efficace sistema dei controlli interni, una progettazione maggiormente accurata e un’applicazione sostanziale dei principi di concorrenza, economicità e trasparenza.

La Commissione ritiene che l’attuazione di tali interventi costituisca condizione indispensabile per ricondurre l’attività amministrativa entro il pieno rispetto dei principi di legalità e buon andamento sanciti dall’articolo 97 della Costituzione e dalla disciplina dei contratti pubblici.

 

SESTO PUNTO DEL MANDATO
Relazione conclusiva, rilievi della Commissione, raccomandazioni e proposte al Consiglio Comunale

6.1 Considerazioni conclusive
La Commissione Speciale di Indagine, al termine dell’attività istruttoria svolta, ritiene di avere assolto il mandato conferitole dal Consiglio Comunale mediante l’acquisizione e l’analisi della documentazione amministrativa, lo svolgimento delle audizioni, l’esame della normativa applicabile e la ricostruzione dei principali procedimenti riguardanti il settore dei lavori pubblici e dei contratti pubblici.

L’attività istruttoria ha consentito di rilevare che il Comune di Belpasso dispone, sul piano formale, degli strumenti organizzativi e regolamentari previsti dall’ordinamento, ma ha altresì evidenziato, con riferimento ai procedimenti esaminati, significative criticità e profili meritevoli di approfondimento in relazione all’applicazione della disciplina dei contratti pubblici e dei principi che regolano il corretto esercizio della funzione amministrativa

Le risultanze emerse non appaiono riconducibili esclusivamente a meri errori formali o a singoli episodi isolati, ma evidenziano criticità organizzative, procedimentali e di controllo che hanno interessato, nei termini analiticamente descritti nella presente relazione, il principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, l’applicazione delle disposizioni derogatorie, la gestione di alcuni interventi pubblici e l’efficacia dei controlli interni.

La Commissione ritiene che tali elementi impongano una complessiva riflessione sull’organizzazione del Settore Lavori Pubblici e sull’adozione di misure idonee a rafforzare la legalità amministrativa, la trasparenza e il buon andamento dell’azione amministrativa.

 

6.2 Rilievi conclusivi
All’esito dell’attività istruttoria la Commissione formula i seguenti rilievi.

1. Violazione del corretto riparto delle competenze

La Commissione rileva che la nomina e la successiva revoca del Responsabile Unico del Progetto sono state adottate mediante determinazioni sindacali, in un ambito che il decreto legislativo n. 36/2023 e gli articoli 107 e 109 del decreto legislativo n. 267/2000 riconducono ordinariamente alla competenza della struttura gestionale della stazione appaltante.

Tale scelta organizzativa ha determinato un’alterazione del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, producendo effetti sull’organizzazione dell’Ente e sulla successiva gestione dei procedimenti affidati al Responsabile Unico del Progetto.

 

 

2. Utilizzo della disciplina derogatoria

La Commissione rileva che il ricorso alla disciplina derogatoria prevista dall’art. 10 del decreto-legge n. 36/2022 non risulta accompagnato da un’istruttoria idonea a dimostrare, con motivazione puntuale e rafforzata, l’effettiva impossibilità di individuare personale tecnico interno in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa vigente.

Parimenti, l’estensione dell’incarico anche ad ulteriori interventi avrebbe richiesto una motivazione specifica in ordine alla riconducibilità di ciascun procedimento all’ambito applicativo della disciplina eccezionale richiamata.

3. Effetti dei provvedimenti di nomina

La Commissione ha accertato che il Responsabile Unico del Progetto nominato mediante i provvedimenti sindacali ha esercitato le relative funzioni nell’ambito dei procedimenti affidatigli e che allo svolgimento di tali attività sono conseguite liquidazioni economiche.

La Commissione osserva che gli effetti amministrativi ed economici conseguenti ai provvedimenti di nomina costituiscono un profilo di rilievo che merita le valutazioni delle Autorità competenti, ciascuna nell’ambito delle proprie attribuzioni.

4. Economicità, progettazione ed esecuzione delle opere

L’attività istruttoria ha evidenziato che, in alcuni interventi esaminati, l’approvazione di varianti in corso d’opera ha determinato incrementi della spesa pubblica e la necessità di reperire ulteriori risorse finanziarie.

Le risultanze documentali evidenziano che tali circostanze impongono un significativo rafforzamento della qualità della progettazione, delle verifiche preliminari e dell’attività di direzione dei lavori, per prevenire criticità suscettibili di incidere sul principio di economicità dell’azione amministrativa.

5. Concorrenza e rotazione

La Commissione rileva che alcune procedure negoziate esaminate presentano elementi che impongono una particolare attenzione sotto il profilo dell’effettività del confronto concorrenziale e della concreta applicazione del principio di rotazione.

L’attività istruttoria ha consentito di rilevare, attraverso l’esame coordinato di più procedure, elementi oggettivi concernenti la ridotta partecipazione alle gare, l’entità dei ribassi e la ricorrenza sostanziale di operatori economici nell’esecuzione degli interventi. Tali elementi, pur non consentendo alla Commissione di affermare autonomamente l’esistenza di condotte elusive o anticoncorrenziali, presentano caratteristiche tali da rendere opportuno il loro approfondimento unitario da parte delle Autorità competenti.

6. Sistema dei controlli

L’istruttoria ha evidenziato che il sistema dei controlli interni necessita di un significativo rafforzamento.

I controlli risultano infatti prevalentemente orientati alla verifica della regolarità formale degli atti, mentre appare necessario sviluppare strumenti maggiormente idonei ad intercettare preventivamente criticità organizzative, procedimentali e gestionali suscettibili di incidere sulla corretta amministrazione delle risorse pubbliche.

6.3 Raccomandazioni
La Commissione raccomanda all’Amministrazione comunale di:

·         ricondurre integralmente l’individuazione del Responsabile Unico del Progetto nell’ambito delle competenze gestionali previste dal Testo Unico degli Enti Locali e dal Codice dei contratti pubblici;

·         ricorrere agli strumenti derogatori esclusivamente nei casi espressamente previsti dalla legge e previa rigorosa istruttoria amministrativa;

·         rafforzare la qualità della progettazione, della verifica progettuale e della direzione dei lavori;

·         implementare sistemi di controllo preventivo sull’intero ciclo di vita dei contratti pubblici;

·         monitorare sistematicamente l’effettiva applicazione dei principi di concorrenza e rotazione nelle procedure negoziate;

·         assicurare un costante aggiornamento professionale del personale amministrativo e tecnico in materia di contratti pubblici, prevenzione della corruzione e organizzazione amministrativa.

6.4 Proposta al Consiglio Comunale
La Commissione Speciale di Indagine, alla luce delle risultanze emerse Nel corso dell’istruttoria,

PROPONE AL CONSIGLIO COMUNALE

1.      di prendere atto della presente relazione conclusiva e delle risultanze istruttorie in essa contenute;

2.      di condividere i rilievi e le raccomandazioni formulate dalla Commissione, impegnando l’Amministrazione comunale ad adottare ogni misura organizzativa e gestionale necessaria a ricondurre l’attività amministrativa al pieno rispetto del decreto legislativo n. 36/2023, del decreto legislativo n. 267/2000 e dei principi di legalità, imparzialità, buon andamento, economicità e trasparenza;

3.      di disporre la trasmissione della presente relazione conclusiva, unitamente alla documentazione acquisita dalla Commissione:

alla Procura regionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana, affinché possa svolgere le valutazioni di competenza con riguardo ai profili amministrativo-contabili evidenziati nella presente relazione;
alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Catania, affinché possa effettuare le valutazioni rientranti nelle proprie attribuzioni istituzionali;
alla Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Catania, per le valutazioni di competenza;
all’Assessorato regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica della Regione Siciliana, per le determinazioni ritenute opportune.
La Commissione ritiene che tale trasmissione costituisca un doveroso adempimento istituzionale, volto a consentire alle competenti Autorità di svolgere, in piena autonomia, le verifiche e le valutazioni riservate dall’ordinamento.

Le risultanze istruttorie evidenziano infatti profili di non conformità amministrativa, criticità organizzative ed effetti gestionali che, per la loro oggettiva rilevanza, appaiono meritevoli delle autonome valutazioni delle Autorità competenti.

La presente proposta di trasmissione non costituisce accertamento di responsabilità né anticipazione di giudizi riservati ad altri organi dello Stato, ma rappresenta l’adempimento del dovere di collaborazione istituzionale che compete al Consiglio Comunale nell’esercizio delle proprie funzioni di indirizzo e controllo.

6.5 Conclusioni
Con la presente relazione la Commissione Speciale di Indagine conclude il mandato conferitole dal Consiglio Comunale.

L’attività istruttoria ha fatto emergere un quadro amministrativo caratterizzato da significativi profili di non conformità nel riparto delle competenze tra organi politici e struttura amministrativa, criticità nell’applicazione della disciplina derogatoria relativa al Responsabile Unico del Progetto, carenze nella progettazione e nella gestione di alcuni interventi pubblici, nonché ulteriori elementi meritevoli di approfondimento con riguardo all’effettiva applicazione dei principi di economicità, concorrenza, rotazione e corretta gestione delle risorse pubbliche.

Un elemento trasversale, emerso con particolare evidenza nel corso delle audizioni, riguarda la diffusa tendenza a ricondurre le circostanze esaminate nell’ambito dell’ordinaria fisiologia amministrativa, considerandole prevalentemente come episodi isolati e ridimensionandone, in tal modo, la possibile rilevanza complessiva. Tale approccio è emerso, con diversa intensità, rispetto a numerosi temi oggetto dell’indagine: conferimento e successiva revoca dell’incarico di RUP; gestione delle procedure di affidamento; limitata partecipazione alle gare ed entità dei ribassi; ricorrenza sostanziale di operatori nell’esecuzione di più interventi; varianti e incrementi di spesa; criticità progettuali ed esecutive; gestione delle comunicazioni anonime; completezza della documentazione resa disponibile alla Commissione.

La Commissione non afferma che ciascuna di tali circostanze costituisca, isolatamente, prova di un’irregolarità o di un illecito. Ritiene tuttavia che proprio la loro lettura congiunta rappresenti uno dei principali risultati dell’indagine. Fatti e procedimenti che, considerati separatamente, possono apparire riconducibili all’ordinaria dinamica amministrativa assumono infatti una diversa rilevanza quando osservati nella loro successione, ricorrenza e interconnessione.

La Commissione individua pertanto, quale ulteriore criticità di carattere generale, una insufficiente propensione all’analisi critica e all’autovalutazione del sistema amministrativo. Un efficace sistema di prevenzione, trasparenza e controllo richiede che anomalie e indicatori di rischio non siano automaticamente normalizzati o valutati soltanto in modo episodico, ma siano esaminati anche nella loro frequenza, connessione e capacità di produrre effetti sull’organizzazione, sulla legalità dell’azione amministrativa e sull’impiego delle risorse pubbliche.

Il quadro emerso non può, pertanto, essere valutato attraverso la semplice somma di singoli episodi. Esso evidenzia la necessità di un deciso rafforzamento dell’organizzazione amministrativa, dei controlli interni, della capacità di prevenzione e della rigorosa osservanza del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, quale presupposto essenziale per garantire legalità, imparzialità, buon andamento e tutela delle risorse della collettività.

La Commissione rimette la presente relazione al Consiglio Comunale per le determinazioni di competenza e per gli adempimenti conseguenti alle proposte formulate nel precedente paragrafo, affinché le risultanze dell’indagine non rimangano una mera ricostruzione del passato, ma costituiscano il presupposto per correggere le criticità emerse e rafforzare, per il futuro, la qualità, la trasparenza e l’affidabilità dell’azione amministrativa del Comune.

Con l’approvazione della presente relazione si conclude l’attività della Commissione Speciale di Indagine. Resta affidato alle istituzioni competenti il compito di dare seguito, ciascuna nell’ambito delle proprie attribuzioni, alle risultanze e alle questioni rappresentate.

 

 

 

 

ALLEGATI ALLA RELAZIONE CONCLUSIVA
Allegato A – Verbali delle sedute e delle audizioni della Commissione Speciale di Indagine
Allegato B – Documentazione acquisita ed esaminata nel corso dell’attività istruttoria
Costituiscono parte integrante del corredo istruttorio della presente relazione i verbali delle sedute e delle audizioni della Commissione Speciale di Indagine, nonché la documentazione acquisita ed esaminata nel corso dei lavori, sulla quale si fondano le risultanze e le valutazioni riportate nella relazione, nel rispetto dei limiti di accessibilità, riservatezza e protezione dei dati previsti dalla normativa vigente.

Redazione